-제주발전연구원 “안전도시를 위한 통합 재난관리 시스템 구축방안” 서 제언

제주특별자치도는 2005년 세계평화의 섬 지정과 2007년 세계안전도시 인증으로 명실상부한 세계적 안전도시를 지향하고 있다. 그러나 제주특별자치도는 지난 2007년 태풍 나리의 영향으로 막대한 인명 및 재산피해를 경험한 바 있어 자연적, 인위적 재난으로부터 명실상부한 안전한 제주를 만들기 위해서는 체계적이고 효율적 방재시스템의 구축이 절실히 요구된다.

1. 현행 제주특별자치도 재난관리 시스템의 문제점

1) 제주특별자치도의 소방방재본부의 경우는 재난 전 과정을 다루고 있으나, 사실상 자연재난과 인적재난을 구분관리 하여 사실상 한 지붕아래 같이 있다 뿐이지 통합관리의 장점을 살리고 있지 못하고 있다.

 즉, 재난관리 과정인 예방-대비-대응-복구별 편제가 아니라 소방정책과-재난대응과-방재대책과의 편제를 가지고 있어 재난관리의 통합화를 시도했다고는 하나 재난관리 과정별 편제가 아니라 재난 유형별 편제에 따라 물리적 통합만 있을 뿐 엄밀한 의미에서의 기능적 통합화는 아니라고 할 것이다.  통합형 관리가 실효성을 거둘 수 있는 재난관리부서의 내부 편제와 전 부서에 대한 법적 강제력의 뒷받침 등 현실적 토양의 마련이 필요하다.

2) 현재 재난예방은 각 부서별로, 그리고 소방본부에서 이루어지며 일선단위에서는 소방서에서 화재예방을 기타 분야는 행정시의 각 부서 및 재난관리과와 읍면동에서 하고 있다.

특히 자연재난의 예방, 일부 대응 및 복구의 기획부서는 도의 방재대책과로서 그 집행은 행정시에서 담당하고 일부를 소방서에서 담당하고 있다. 그러나 행정시에 대한 사실상의 명령전달체계가 미흡한 실정이다.

3) 업무분산의 불가피성은 인정한다 하더라도, 역할의 분담과 기준이 명확하지 않고 합리적인 분담이 되지 못하다보니 기관간 업무연계의 미흡, 각기 독자적 상황관리로부터 나타나는 비효율이 초래되고 그로 인하여 중복 과잉대응과 과소대응 및 무대응이 모순적으로 반복되며 책임한계의 불명확하여 대주민 관계에 있어서 기관 간 오해의 소지마저 낳고 있는 실정이다.

4) 소방은 재난대응의 중심에 있으나, 화재, 구조, 구급 이외의 대응(자연재난 대응 등)에 관하여는 전문 인력 및 장비 부족 등으로 대응의 한계를 노출하고 있으며, 또한 예방업무 중에서는 화재부문만을 담당하고 있다.

현재의 일부분 재난유형에 대한 예방 및 대응의 동시 이행체제는 예방으로 인한 대응의 제약, 대응으로 인한 예방의 제약을 초래함으로써 인원의 과다(여유인력 보유)와 부족의 반복이 이루어지고 있다. 예방으로 인한 대응의 제약은 예방 활동 중 대응현장에 후속 투입되어야 하는 문제점, 대응훈련시간의 상대적 부족, 전 유형의 재난에 대한 대응 미비 등이다.

2. 재난관리체계의 재설계 방안

재난관리체계는 공공재로서의 성격이 강하여 국가차원의 지원이 필요하고 고도의 전문성, 독립성을 고려하여 조직을 구성하여야 할 것이다.

첫째, 재난관리의 모든 단계의 통합보다는 실질적으로 통합이 가능하고 효율적인 대비대응분야를 분리하여 강화하는 방향으로 접근하여야 하며, 둘째, 지방자치단체의 재난관리 부서의 위상을 강화할 필요가 있으며, 셋째, 중앙과 지방의 연계 부족으로 발생하는 현장지휘체계 혼선을 방지하기 위하여 지방에도 중앙과 연계할 수 있는 지방소방조직을 설치하는 것을 원칙으로 하여야 한다.

1) 기능별 통합안

재난기능별 완전통합은 현실적으로 많은 한계를 가지고 있고 특히 재난예방 기능의 통합의 어려움 등을 감안하여 보다 현실적인 실현 가능한 대안으로 일선 재난관리조직 단위에 있어서의 현재의 각부서 관할 예방 및 소방의 특수성을 고려한 방안이 될 것이다.

먼저, 도 본청 단위에서는 기획단위에서의 재난관리 중심조직은 현재 추진 중인 안전도시를 지속적으로 발전시켜 나갈 수 있도록 하고 하부 조직은 재난관리 단계에 입각하여 조직을 재난예방(대비 포함)-대응-복구 중심으로 편제하는 것이다. 재난예방부서는 소방, 교통, 토목, 건축, 가스, 전기 등 전문 인력으로 구성하고 일반직 공무원은 배제하여 안전점검기동반에 각 부문의 통합점검반을 운영할 필요가 있으며, 그리고 재난대응부서는 해상(해양경찰)을 제외한 자연 및 인적재난을 총괄하여 대응할 수 있도록 하며, 하부조직은 긴급구조대응계획상의 대응계획부, 현장지휘대 등으로 구성할 필요가 있다.

두 번째, 일선단위 조직은 재난 예방-대응-복구 중심으로 편제한다. 예방에 관한 일선단위는 도․행정시-읍면동 각부서(교통, 토목, 건축 등) 및 소방서 예방부서(화재의 경우 소방검사 및 소방민원업무 처리)에서 처리한다. 대응은 재난대비 즉 경방조사(대상물 및 지리, 수리조사 등), 훈련 등을 포함하는 일선단위 소방서에서 담당한다. 복구에 관한 일선부서는 행정시 각 부서 또는 각 읍면동사무소로 하고 필요시 본부 재난복구부서에 의하여 타 기관 및 부서 등과 연계하여 업무를 처리한다.

2) 재난 유형별 통합안

위의 분리형과 유사한 안으로 각 재난유형별로 각 해당 부서에서 예방, 대비, 대응, 복구를 담당하자는 안이다. 이러한 분리관리방식은 중복대응 및 무대응의 문제를 낳을 수 있으며, 재난관리의 통합적 피드백 효과를 거두기 어렵고 특히 최근 들어 대부분의 재난이 복합재난형태를 띠게 되는데, 이러한 복합재난의 경우 대응의 분산 및 관할권 다툼 등으로 인한 무대응 영역의 발생, 경험의 부족 등으로 대처 능력이 떨어지게 되는 문제점이 있을 수 있다.

3) 재난관리 완전통합안

재난관리를 도 본청 기획단위와 일선단위 모두에서 하나의 재난관리 기관에서 모든 재난유형에 대하여 재난관리의 전 과정을 수행하는 안이다. 이는 본부와 일선 재난관리조직 단위에서 모두 모든 형태의 재난에 대하여 예방, 준비, 대응, 복구의 전 과정을 수행하는 것으로 소방직과 기술직이 혼재하여 조직을 편제하는 것이다.

그러나 완전통합형은 일견 이상적으로 보이나 다음과 같은 많은 어려움이 예상된다. 즉, 소방서에서 예방과 복구까지 모두 담당할 경우 재난관리기관의 통합화는 이루어지나, 예방과 복구의 경우 각 부서 관련업무로서 1개의 기관에서 일괄 통합하는 것이 현실적으로 어렵고, 가능하다고 하더라도 실제 활동인력(읍면동 및 관련부서)을 통제하기는 어려우며, 소방은 대응상황이 동시에 발생할 경우 예방 및 복구업무는 집행이 어려울 것이다. 그렇다고 하여 예방 및 복구 인력을 따라 보충하는 것도 문제가 있다.