□ 제주연구원(원장 김동전)은 JRI 정책이슈브리프 ‘공유숙박 확대 허용에 따른 제주지역에의 영향 전망 및 대응 과제’ 연구보고서를 통해 정부의 공유숙박 허용 추진이 제주지역사회에 미칠 영향을 전망하고 대응 과제들을 제시하였다.

□ 공유숙박 확대허용이 제주지역 경제에 미칠 영향을 분석해본 결과,

1) 도내 숙박업체의 과당경쟁으로 지역경제에 악영향이 우려된다.

○ 도내 숙박업체의 과잉공급과 과당경쟁은 전반적으로 관광호텔업의 객실이용률이 낮아지고 있는 추세를 통해서도 추정 가능함. 따라서 한국관광호텔업협회에서 발표 예정인 2018년도 제주지역 관광호텔업의 객실이용률 조사결과가 매우 중요한 지표로 판단됨.

<표 Ⅳ-1> 주요 호텔업 객실이용률 (단위 : %)

○ 현재도 객실 공급이 과도하여 객실이용률이 낮은 상황에서 신규 숙박시설이 건설 혹은 계획 중에 있는데, 공유숙박까지 확대 허용될 경우에 제주지역 숙박업체들의 과당경쟁은 어렵지 않게 전망되고 결과적으로 지역경제 전반에 악영향을 미칠 가능성이 큼.

2) 주택 임대료 상승과 거주민과의 갈등 발생이 제기된다

○ 원룸이나 오피스텔과 같이 독립적이고 사생활 보호에 유리하여 이용선호도가 높은 주택의 집주인들은 전월세 임대보다는 숙박임대를 통한 수익이 클 것을 기대하여 공유숙박으로 몰릴 가능성이 있고, 이에 따라 도내 주택 임대비용이 상승하는 연쇄작용을 가져올 것으로 전망됨.

○ 또한 공유숙박업이 기대 이상의 수익을 창출할 수 있다는 분위기 또는 사업 환경이 조성되면 재임대 형태의 공유숙박업이 성행할 가능성이 높음. 즉, 전월세로 주택을 임대한 사람이 관광객들에게 공유숙박의 형태로 임대사업을 할 가능성도 충분함.

○ 더욱 큰 문제는 공유숙박 도심지역 확대로 주택 임대료가 가파르게 상승한다면 지역주민이 점차 거주 지역에서 밀려나고 오히려 외지인 또는 관광객이 지역사회 분위기와 소비 등을 지배하는 젠트리피케이션 현상이 발생할 우려도 있음.

3) 공유숙박중개업자(플랫폼 또는 사이트) 급증과 부작용이 예상된다

○ 에어비앤비가 사업 시작 10여년 만에 세계 굴지의 사업체로 성장한 배경에는 공유숙박의 활성화란 측면도 있지만 에어비앤비와 같은 중개사이트에 대한 관리 방법의 부재도 한몫을 하였고, 그에 따른 부작용도 만만치 않은 것이 사실임.

○ 또한 공유숙박중개 사이트는 단순히 정보제공과 연결이라는 영업 행위로 실제 임대업을 운영한 경우가 아니어서 적용할 수 있는 법 체계가 명확하지 않은 부분도 있음. 따라서 이러한 요인으로 관련 사이트가 우후죽순으로 생겨날 수 있고, 관리와 통제의 한계는 새로운 부작용을 불러올 가능성이 있음.

4) 공유숙박관리자(일명 컨설턴트)라는 새로운 영역이 성행할 것으로 예상된다

○ 일본의 경우 도심지역 공유숙박업의 상당수는 집주인이 거주하지 않는 경우가 많아 민박으로 등록하기 어려운 부분이 있었음. 이로 인해 일본의 주택숙박사업법은 집주인이 비거주하는 경우에는 관리용역자(일명 컨설턴트)를 두면 가능하게 하였는데, 집주인의 입장에서는 관리의 편리함과 더불어 만일의 경우 책임을 지지 않는다는 점에서 상당수가 주택숙박관리업자를 두고 있는 상황임.

○ 제주의 경우에도 농어촌민박과 달리 도심지역에 공유숙박업이 허용되면 집주인이 비거주 형태로 이루어질 가능성이 크다고 보이기 때문에 일본의 경우처럼 공유숙박관리업자가 갑자기 증가할 수도 있을 것이고 문제 발생 시에는 책임 소재로 인한 갈등도 예상됨.

5) 단기간에 연착륙은 어렵겠지만 공유숙박이 트렌드가 될 전망임

○ 정부가 추진하는 공유숙박업 허용 확대는 현실적으로 존재하는 무등록 숙박업체를 양성화하고 나아가 공유경제 활성화라는 좋은 취지에도 불구하고 현재 우리나라의 법·제도와 여러 여건을 고려할 때 단기간의 연착륙과 같은 큰 기대를 하는 것이 쉽지 않은 상황임.

○ 그 이유는 앞서 국내외 다양한 사례에서 보듯이 규제와 영업활동의 제한, 세금 부과 등의 현실적 문제와 상충하여 제도권에 들어오는 데에는 상당한 시간이 걸릴 것임. 일본의 경우에도 적극적인 홍보와 강력한 관리 정책을 실시하고 있음에도 제도권으로의 유입이 기대만큼의 성과를 보이고 있지 않음.

<표 Ⅳ-2> 일본 주택숙박사업 등록 추이

자료 : 연구자 재구성

○ 일본과 프랑스의 사례는 물론 공유숙박의 원조인 미국의 사례에서도 긍정적 효과와 더불어 다양한 부정적 영향이 보고되는 상황을 감안하면 단기간에 양성화는 어렵겠지만, 경제트렌드와 소비 변화를 감안하면 공유숙박이 새로운 숙박문화로 점차 자리잡아갈 것으로 전망되므로 이에 대한 사전 준비를 철저히 하는 것이 중요함.

□ 이러한 우려 및 영향에 대한 제주도의 대응과제를 제시하면,

1) 조례 등 관련 법·제도를 사전에 연구하고 준비해야 한다

○ 정부의 공유숙박 확대 허용 방안에는 영업일수를 지자체의 상황에 따라 조례에 의해 관리하거나 조정할 수 있도록 하고 있음. 따라서 제주의 입장에서 도내 숙박업체의 수급 상황과 지역경제에 미치는 영향, 관광객 편의와 만족도에 미칠 영향 등을 다각도로 분석하여 제주에 맞는 조례를 연구하고 사전에 준비해야 함.

○ 또한 정부의 방침은 관광진흥법의 개정을 통해 이루어진다는 측면에서 제주특별법에 의해 관광3법을 이양 받은 제주의 입장에서 부작용을 최소화할 수 있는 권한 행사의 방안을 미리 검토하고 대비하는 것도 중요함.

○ 일본과 프랑스 등 대부분의 관광선진국들도 공유숙박이라는 시대적 트렌드와 국가적 경제 활성화라는 측면에서 공유숙박을 법의 테두리 내로 끌어들임과 동시에 지자체 별로 권한을 행사하거나 공유숙박 유형별로 규제를 달리하여 관리하는 상황임.

2) 불법 숙박업체에 대한 지속적이고 강력한 단속이 필요하다

○ 최근 제주도는 물론 행정시가 주체가 되어 불법 숙박업체에 대한 강력한 단속은 당연한 것으로 향후에도 지속적으로 이루어져 정당한 세금을 내고 영업을 하는 숙박업체를 보호할 의무가 있음.

○ 특히 정부의 공유숙박 확대 허용이라는 분위기를 틈타 불법 숙박영업 행위가 더욱 커질 가능성에 대비하여 현재 가동 중인 민관합동대책위의 활동을 더욱 강화해 나가야 함.

3) 임대주택 시장에 미치는 영향을 방지 내지는 최소화해야 한다

○ 앞서 전망하였듯이 임대주택시장의 특성과 공유숙박을 이용하는 관광객들의 숙박 행태 등을 감안하면 원룸과 오피스텔, 빌라 등의 주택임대시장에 큰 영향을 가져올 수 있기 때문에 임대주택을 숙박업으로 전용하는 경우에 대비한 대책 마련이 필요함.

○ 이를 위해서는 기본적으로는 확실하게 관련 세금을 징수해야하는 것은 물론이고 프랑스의 경우처럼 공유숙박으로 인해 주거용 임대면적이 그만큼 축소되고 그에 따라 임대주택 건설을 위해 공공기관 추가 지출 부담을 상쇄하기 위한 비용을 분담시키는 방안도 필요함.

○ 또한 임차인일 경우는 집주인으로부터 서면 허가를 받은 경우에 한하여 자신의 월세와 같거나 낮은 가격으로 재임대를 놓을 수 있고, 집주인에게 허가를 받았더라도 재임대 가격 및 재임대 기간을 명시해야 하며 서면 허가 서류 및 본인 임대 계약서를 재임차인과 의무적으로 공유해야 하는 프랑스식 규정을 검토할 필요성이 있음.

4) 공유숙박 수익에 대한 세금 징수 방안의 강구가 필요하다

○ 앞서 프랑스의 사례에서 나타났듯이 공유숙박업이 급격히 성장하여도 국가 또는 지역경제에 세금이라는 형태의 환원은 미미할 수 있음. 프랑스의 사례를 보면 2018년 기준으로 약 50만 명의 에어비앤비 호스트가 집을 공유하면서 에어비앤비는 막대한 수익을 거두었으나 2016년에 에어비앤비가 프랑스 당국에 낸 세금이 10만유로(약 1억 3천만 원)에도 미치지 못하였다는 사실이 단적인 사례임.

○ 에어비앤비의 경우처럼 공유숙박 관련 중개플랫폼과 사이트들의 영업수익에 따른 정당한 세금의 징수 문제와 함께 호스트(집주인)들이 벌어들이는 수익에 대한 합당한 세금의 징수도 쉬운 문제가 아니지만 적극적인 대응책을 마련해야 함.

○ 이런 이유로 유럽집행위는 에어비앤비뿐 아니라 공유경제 및 인터넷 기반 회사들의 수익의 5%를 세금으로 걷는 법안도 검토하고 있으며 사업장 기반이 아닌 수익창출지역 기반으로 세금을 걷는 방식이 법안의 핵심이 될 수 있다고 밝히고 있음.

○ 다시 말해 기존 법규에서는 사업장이 속한 국가 또는 지역에서 세금을 내게 되어 있지만 IT회사 같은 경우 유한회사를 현지에 두고 본사는 국외 또는 타 지역에 있는 경우가 많아 이 한계점을 해결하기 위해 본사가 있는 국가가 아닌 수익을 만드는 현지에서 세금을 내도록 하는 방안을 고려중임.